一、问题的提出
近年来，涉地名商标司法裁判已基本形成“弱显著性、弱保护”共识，以行政区划级别区分地名规定已难显优势。具言之，从 1993 年开始沿用至今之“县级以上行政区划的地名”表述在立法之初，囿于市场经济刚刚起步，政府权威对商品流通影响较大，地名行政级别越高越知名，按行政区划级别对地名商标采取不同的注册及保护程度具有一定合理性。但随着网络等信息传播方式革新，即便“世外桃源”的村庄名也可能在一夜之间家喻户晓，以行政区划级别确定地名的商标地位不再科学。
与此同时，相关司法解释、行政指南，如国家知识产权局 2023 年发布的《关于含地名商标申请注册与使用的指引》（下称《指引》），国家知识产权局 2021 年发布的《商标审查审理指南》，最高人民法院《关于对南京金兰湾房地产开发公司与南京利源物业发展有限公司侵犯商标专用权纠纷一案请示的答复》（〔2003〕民三他字第 10 号）等对部分县级以下行政区划地名予以同县级以上行政区划地名相同法律地位的规定亦使得前述行政区划等级规定难在实践中发挥真正功用。
有鉴于此，此次《中华人民共和国商标法修订草案（征求意见稿）》（下称《征求意见稿》）在第十五条第二款新增“公众知晓的国内地名”，试图弥补以行政区划级别区分地名商标带来的现实缺憾，但仍保留“行政区划”标准。这势必使相关规定更加复杂，也带来一系列新问题：“公众知晓的国内地名”与“县级以上行政区划名称”存在交叉重合之处，如何厘清？“公众知晓”如何判断？为解决地名商标条款在理论研究及司法实践中面临的突出问题，对地名商标行政区划级别禁注制度进行分析实有必要。
二、以行政区划级别区分地名商标保护的司法实证
法的生命不是逻辑，而是经验。对行政区划等级在司法实践中的适用进行实证分析，有利于探寻行政区划级别在地名商标保护判定中的实际定位。以下通过中国裁判文书网，以 2013 年《商标法》第十条第二款为裁判依据，2016 年 1 月 1 日至 2023年 5 月 28 日为检索区间，文书形式限定为“判决书”，去除当事人重复的同一法院审理案件后，筛选出 36 个有效样本进行实证。
（一）以行政区划级别作为禁注判定的现实理想之差
因商标的本质在于来源识别功能的发挥，显著性即成为商标的核心属性。地名商标被纳入禁注禁用条款，主流观点即在于其显著性较低，无法发挥来源识别功能。又因显著性认定繁杂，以行政区划对地名商标进行分级管理的制度价值便集中体现在通过设置前置性规定，以期缩小地名商标显著性的客体判断范围。
一方面，如此规定导致大量具有较高知名度的非县级以上行政区划地名被注册，如“鼓浪屿”（第1571341 号）、“泰山及图”（第 1063238 号）等被不当垄断。《指引》中明确对“以生产某种商品或者提供某种服务而闻名的县级以下地名”“带有政治意义的地名”“山川、河流、景点、建筑物等名称”等予以县级以上行政区划地名的同等地位。可见，近年来，商标审查对行政区划关注度降低。
另一方面，将“县级以上行政区划的地名”作为地名商标禁注的分流条件，并未实现简化程序、统一标准的制度初衷。在检索出的 36 个样本中，商标行政诉讼案件共计 10 件，除 3 件系争商标含外国地名外，其余 7 件所涉地名均为县级以上行政区划地名。这些案件在审理层级上，4 件经过二审或再审，其中 2 件终审结果与初审或二审裁判结果大相径庭。故此，将行政区划等级作为地名商标注册条件之一，不但使含非县级以上行政区划地名的商标基本不用进入行政诉讼阶段便被冠之以侵占公共资源，且亦使得含县级以上行政区划地名的商标普遍进入行政诉讼程序以求注册，而一旦进入该程序，“行政区划”标准旋即失去实质判定作用。在“成都石油”案中，北京知识产权法院 [1] 和北京市高级人民院 [2] 在判定申请商标能否获准注册时，均未提及“县级以上行政区划的地名”要件，而是以“整体上未形成标识来源的作用”禁止该商标注册。
综上，以行政区划等级作为地名商标前提性禁注条件，以简化审查程序的“看门人”理论未能发挥预期作用。
（二）对地名商标受保护程度判断影响甚微
上述样本中，法院基本对已获注册且仍在保护期内的地名商标的效力予以认可，并结合其实际显著性进行保护。该做法使得“行政区划”标准未能在地名商标保护阶段予以贯彻，具体表现为：
一方面，商标局对含县级以上行政区划地名的商标能否获准注册不予审查，若被告质疑商标效力则需另行提起无效宣告，如此易带来行政与司法程序的交叉。在“重庆啤酒案”[3] 中法院认为，“重慶”图文系“重啤”公司注册商标且在有效期内，应依法予以保护。法院并未对“县级以上行政区划的地名”特别禁止。另一方面，现实境况下非县级以上行政区划地名商标因被排除在地名商标禁注禁用条款之外，加之其自身显著性较弱易出现权利冲突，此时只能寻求民事司法救济。涉及我国县级以下行政区划地名的案件占全部民事案件样本数量的一半以上。
司法裁判愈发聚焦地名商标本质功能的发挥，“ 行政区划”标准反而流为司法实践中的形式要件。
（三）能够被“其他含义”判断吸收
《商标法》第十条第二款在规定“县级以上行政区划的地名”为禁注条件的同时，还规定：“但是，地名具有其他含义或者作为集体商标、证明商标组成部分的除外。”结合实证样本，无论在地名商标效力认定的行政案件中，还是在界定保护范围的民事案件中，“其他含义”适用率极高，其已实际成为地名商标保护判定的核心。
《最高人民法院关于审理商标授权确权行政案件若干问题的意见》第四条规定：如果商标因有其他要素的加入，在整体上具有显著特征，而不再具有地名含义或者不以地名为主要含义的，就不宜因其含有县级以上行政区划的地名或者公众知晓的外国地名，而认定其属于不得注册的商标。
非县级以上行政区划地名若要发挥来源识别功能同样需具有“其他含义”。在“须水案”[4] 中，法院认为，“须水”商标可以受到保护，不只是因“‘须水’系乡镇级行政区划名称”，非在禁注之列，更是因为“‘须水’二字在餐饮行业已具有较高显著性，在原有地名含义上取得了商标含义”。《商标审查审理指南》规定：以地名作为商标本身缺乏显著性或显著性较弱，容易造成混乱……县级以下的行政区划或我国公众不知晓的外国地名虽然不属于该款禁注的情形但若相应地域本身以生产某种商品或提供某种服务闻名，仍要结合申请使用的商品与服务综合判断是否属于误认情形。
可见，司法机关在解决地名商标“行政区划”标准如何变通适用难题过程中，亦使得该标准被其他判断要件所吸收。
三、以行政区划级别区分地名商标保护的成因分析
（一）特定历史状态下的应时之需我国地名商标条款是主管部门为解决当时改革中的现实矛盾而立法的结果。有如学者所言，“我国这种地名商标的规定与 20 世纪 80 年代人们的经济发展水平、伦理道德规范、意识形态等非正式制度相匹配。当时企业相对较少，且主要是国营企业，商标注册意识淡薄，而等级观念很强。主管部门可能认为县级以上行政区划是政府界定的，将这些地名用作商标使用，无形之中就在商业上利用了政府的权威和声誉，当然应当禁止，而使用民间流传的地名则不存在这种结果。”[5] 可见，彼时立法者在地名商标可注册性判断中，突出地名的政治符号含义，并且影响后续立法，使其产生了路径依赖。在布尔迪厄符号权利理论中，符号具有塑造和强化社会秩序的功能。[6] 当符号的“所指”涉及政治生活的某方面或携带某种政治信息时，就成为政治符号。[7] 不只是对地理范围的描述，地方命名还被视为一种构建国家认同的策略而具有了政治符号属性。商标本质上同样是一种符号，商品或服务背后的商誉即为商标“所指”。当地名作为商标，其所蕴含的政治信息与商标商誉发生交叉，两种符号“所指”不明问题发生，商标显著性降低。但影响商标显著性的因素绝非仅此一种，更何况并非所有地名都具有政治含义，县级以上行政区划的地名也不当然较其他地名政治寓意更突出。相反，中南海、西柏坡、宝塔山等地名本身蕴含较强的政治含义，却因行政区划级别而无法受到地名商标条款规制。同时，有学者指出，“地名的生产与再生产是对地方的空间和资源的争夺，地名的赋予与改变代表着领域分割及权力的更迭。”[8] 随着社会变迁，地名的政治符号含义也会有所改变，仅依行政区划级别区分地名商标保护，将影响制度稳定性并为司法带来挑战。（二）地名特性对地名商标立法的多重性影响地名本身特性所致的多重立法导向使得地名商标可注册性的本质被忽视。“行政区划”标准为《商标法》第十条第二款的理解适用带来很大分歧。目前，关于地名作为商标的特殊性主要体现在以下几个方面。1. 地名作为商标显著性弱标志若仅描述商品或服务某种特点，而无法区别该商品生产者或服务提供者，即不具有商标的本质区别功能，也就不具有注册可能性。[9] 但若经过使用，在消费者心目中建立起标志与商品生产者或服务提供者之间的稳固联系，则具有了标示来源的功能，获得了显著性。2. 地名作为商标损害公共利益地名是一种公共资源，若直接作为商标申请注册，无异于允许将公共资源私有而损害公共利益。[10]同时，当地名被注册为商标易垄断地名资源，限制该地区的同业竞争者使用该地名的权利，有损同地区同业竞争者的利益。[11]3. 地名作为商标具有欺骗性地名注册商标，注册人既可能是该地区厂商，亦可能不是。若其并非该地厂商，而该地名商标又会使消费者认为商品或服务来源于该地，则此种使用会欺骗消费者。[12]基于上述地名用作商标的多重特性，加之彼时将地名用作商标注册的普遍性，立法者并未选择将地名商标完全纳入显著性条款、欺骗性条款的规制框架或将其作为有损公共利益的一种情形，而是通过制定地名商标特别条款，以行政区划级别对地名进行划分，以期将分散在各个条文的判定规则统于一体，兼顾多重立法导向。但立法者在考量上述因素时，试图构建显著性强弱、对公共利益的损害程度、欺骗性大小等与行政区划级别完美对应的模型，存在“一刀切”之嫌。对“行政区划”标准的过度抬高亦可能导致对地名商标可注册性判断核心的异化，带来司法适用困境。
四、行政区划级别区分内化于地名商标保护判定标准的建议
（一）删除地名商标注册行政性划分的法律规定
马克思指出：“立法者不是在发明法律，而仅仅是在表述法律。”[13] 以行政区划级别区分地名商标保护是立法者在特定时代背景下做出的制度设计。法律制度只有与时俱进才能保证其生命力。
结合前文，“行政区划”标准既未能在地名商标注册审查阶段发挥“看门人”作用，使得部分县级以下行政区划地名无法受到该条款的直接规制，又未能在地名商标民事侵权救济阶段发挥区分作用，为县级以上行政区划的地名提供特殊保护。
纵览各国商标法，美国《兰哈姆法》第 1502 条规定，对商品有地理描述性的商标，除经使用获得显著性的，不能注册；对商品有地理欺骗性描述的，禁止注册，也无法通过使用获得显著性注册。法国《知识产权法典》第 711-2 条和第 711-3 条、德国《商标及其他标志保护法》第 8 条、日本《商标法》第 3 条和第 4 条等也有类似规定。可见，不关注地名所示的行政区划级别，而仅考量其作为商业标识是否具有显著性或欺骗性为国际惯例。
无论从学理分析看，还是从比较法视野看，删除行政区划规定实为立足我国实际、顺应国际潮流的选择。结合样本，目前受《商标法》第十条第二款规制的“县级以上行政区划的地名”的范围已逐步限缩至“不具有显著性”的部分，其完全可以被《征求意见稿》新增的“公众知晓的国内地名”所涵盖。只有删除地名商标注册行政性划分的规定，才能有效解决条文间交叉重合的问题。
（二）新增“公众知晓的国内地名”释义
《征求意见稿》在第十五条第二款新增“公众知晓的国内地名”，结合《征求意见稿》说明可知其主要目的是维护社会公正，营造公平竞争的市场秩序，可看作是对“行政区划”标准不合理性之弥补。对此，需对其具体含义作具象解释，以此增强司法操作性。
《征求意见稿》中完整表述为“公众知晓的国内和国外地名”，将国内外地名统一规制。实践中积累起的“公众知晓”的判断经验可供借鉴。
首先，要考虑地名本身的含义是否为公众熟知，通常可结合该地名是否以生产某种产品、提供某种服务闻名或以自然风光、人文历史著称来进行判断。在“露喜龙案”[14] 中，法院认为，“露喜龙”已与“Roussillon”形成了稳定的对应关系，具有指代法国因出产葡萄酒而闻名的“Roussillon”地区的作用，应被视为中国公众知晓的外国地名。《指引》中明确的几类不得作为商标注册的地名亦可为地名“公众知晓”程度的判断提供参考，其中包括行政区划级别这一因素。
其次，要结合“其他含义”进行整体性判断。在“圣多斯案”[15] 中，法院认为，“圣多斯”虽是巴西港口城市名的中文音译，但被作为商标长期使用，使其具有识别来源作用，即“圣多斯烤肉”较“圣多斯港口”更被“公众知晓”。结合《北京市高级人民法院商标授权确权行政案件审理指南》第8.10 条规定，无论是地名本身具备除地名之外的其他为相关公众普遍知悉的固有含义，还是通过使用获得了足以使公众将其与地名相区分的第二含义，均会影响地名含义是否为“公众知晓”的判定。
同时，应结合中国境内相关公众的认知水平，考虑相关公众在选择此类商品或服务时的注意程度。如“百家湖案”[16] 中，法院明确，相关公众在选择房地产时有很高的注意程度，且结合房地产经营惯例，此时公众对“百家湖”作为地名具有更高的知晓能力。
“公众知晓”的判定应重视各判断因素间相互影响的关系，以整体判断、综合考量为原则作出判定，以此增强体系协调性及司法适用性。
五、结语
立法应坚持问题导向，不断总结经验并做出与时俱进的制度设计。我国以行政区划级别区分地名商标保护的法律规定是“摸着石头过河”式改革的结果 [17]。近年来，“行政区划”标准已无法适应社会发展要求，司法裁判越来越趋向商标本质功能发挥的判断以解决实际问题。在经济全球化的当下，地名商标立法在保持自身特色的同时，也应顺应国际潮流。值《商标法》第五次修改之际，立法者应当重新审视地名商标条款带来的负面效果，在总结实践经验的基础上，做出更加妥当的制度安排，以回应实践需要。
为此，建议以“公众知晓的国内地名”代替地名商标注册行政性划分的规定。在明晰地名商标条款适用边界基础上，推动《商标法》回归维护商标本质功能立法本意。同时，应根据《征求意见稿》相关规定，综合地名本身含义显著性、“其他含义”影响、中国境内相关公众的注意程度等多种因素，在个案中对“公众知晓”进行判断，以期提升立法现实操作性，助推商标品牌建设及社会主义市场经济高质量发展。
